我国职业教育政策三十年回顾

 

北京师范大学教育学院副教授  和震

 

  摘 要:30年来,我国职业教育政策经历了恢复、发展、滑坡、重振四个阶段。从总体上看,我国的职业教育政策符合社会的要求,推动了职业教育的发展。研究发现,我国职业教育政策取向在不同的历史阶段曾发生过数次重大的转变,同时由于政策工具不充足、价值冲突、政策目标与手段不对应等问题的存在,影响到政策实施的质量。

  关键词:职业教育政策;职业教育发展

 

  改革开放三十年来,我国职业教育波澜起伏,通过快速发展,初步建立起了现代职业教育体系,培养了大批高素质技能人才。回顾三十年来职业教育政策的变迁,对于深入认识中国要不要发展职业教育、中国需要发展一个什么样的职业教育、中国应该怎样发展职业教育有着重要意义。

 

  一、我国职业教育政策历史回顾

 

  (一)恢复阶段(1978-1984年)

  文革期间,我国整个职业教育体系被破坏,其中,中等教育结构单一化倾向尤为明显。到1976年,中等职业学校主要由中专和技校构成,各类中等职业学校(含中师)共计3710所,在校生91万多人,占高中阶段学生总数的比重由1965年的52.6%降至6.1%,高中阶段普职比为15.41[1]因此,本阶段国家职业教育政策重点是改革中等教育结构、发展职业教育、建立职业教育体系。

  1.确立了调整中等教育结构的目标并初见成效。1978年邓小平在全国教育工作会议上指出,应该考虑扩大农业中学、各种中专、技校的比例。由此,调整中等教育结构、发展职业教育被提到政策制订的日程上来。1980年教育部、国家劳动总局《关于中等教育结构改革的报告》(以下简称《改革报告》)提出了一系列促进中职教育的倾斜政策。到1985年,高中阶段的中等专业学校、技工学校和农业职业高中的在校生分别比1980年增长了26.4%9.1%4.8倍,总人数达到415.6万人。高中阶段接受职业教育的学生人数占高中阶段学生总数的35.9%,比1980年提高了17.2个百分点。

  2.形成了多部门、多行业共办职业教育的途径与格局。《改革报告》提出,要将一部分普通高中改办为职业(技术)学校、职业中学、农业中学。这项政策的一个明显效果在于,在促使中专、技校数量增长的同时,促成了一种新的中等职业教育机构——由普通中学改办而成的职业高中。1983年教育部、劳动人事部、财政部、国家计委联合下发的《关于改革城市中等教育结构、发展职业技术教育的意见》,进一步明确了中等教育结构的改革途径,并提出对教育部门主办的职业教育每年追加一次补助。至此,我国形成了行业企业、劳动等部委、教育部门共同举办中等职业学校的格局。

  3.疏通办学主体渠道,允许社会力量办学。值得注意的是,《改革报告》还强调,“集体和个人也可以办”各种职业(技术)学校,并在以后的政策中得以延续。这一突破对往后的职业教育发展产生了深刻影响。

  这一阶段职业教育的恢复发展奠定了新时期职业教育的基础,这个基础也成为我们今天职业教育取得成就的基础。但也存在不足,主要表现在:把发展职业教育的任务主要赋予正规学校;对发展职业教育必需的外部制度的建构考虑不足;行业参与机制缺失;办学多头并缺乏统一协调;国家能力标准、统一职业资格制度与学历职业教育之间的匹配不完善;在薄弱高中基础上改建的职业高中低标准办学;等等。

  (二)发展阶段(1985-1996年)

  本阶段从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)颁布至1996年《中华人民共和国职业教育法》(以下简称《职业教育法》)实施,职业教育发展呈现出政府推动、外部驱动、规模发展迅速等特点。

  1.新时期我国职业教育发展的基本思路确立。1985年《决定》发布,标志着包含职业教育在内的新时期教育发展的思路已经初步形成。《决定》对职业教育的定位、发展路径以及相关政策进一步系统化,提出了“调整中等教育结构,大力发展职业技术教育”的方针,明确要求各单位招工应优先录用职教毕业生的倾斜政策,并且确定了学校教育从中学阶段开始分流的方针。《决定》肯定了“社会力量办学”,为各种形式的职业教育办学提供了政策基础。《决定》中关于职业教育发展的政策具有高度的权威性,为新时期职业教育发展确定了基调。

  这一时阶段职业教育获得了前所未有的发展。到1996年,中等职业学校招生数和在校生数占高中阶段招生数和在校生数的比例分别为5768%5677%,达到了新时期的最高点。从1987-1992年,职业教育经费从0.603亿元上升到14.21亿元,年平均递增18.7%,在全国地方教育事业费支出中的比重由3.05%提高到3.65%;职业教育基本建设投资从1.27亿元上升到736亿元。

  2.职业教育规模发展和内涵发展并重。1991年国务院出台的《关于大力发展职业技术教育的决定》,明确提出职业教育要继续扩大招生规模,使全国中职的在校生人数超过普通高中的在校生人数。在扩大招生的同时,主要走内涵发展的路子。其中包括:(1)有计划地建设骨干校、示范校。从1991年起,推动建设一大批国家级重点中等职业学校和省级重点中等职业学校,通过扩大对职业学校的投入来提升职业教育的基础能力。(2)提出职业学校的师资队伍建设问题。要求制订职业技术教育教师的任职条件,采取措施逐步提高职业技术学校教师的待遇。沿着这一政策方向,1995年国家教委、财政部发布了《关于职教师资班学生享受师范生待遇的通知》,其中规定,职教师资班的学生可享受师范生待遇,免收学费,并实行专业奖学金制度,以保障职教师资队伍有稳定的来源。

  此外,中职生继续教育通道宣告开通。1991年国家教委在《关于推荐应届职业高中毕业生参加高考的有关问题的通知》中明确提出:“推荐报考的职业高中毕业生与普通高中会考合格的考生具有同样的资格和权利,录取时应同样对待。”这一政策打通了职业教育与普通高等教育之间的鸿沟,意义重大。

  3.职业教育办学引入市场机制。邓小平南巡讲话之后,社会主义市场经济体制的建设目标确定。1993年出台的《中国教育改革和发展纲要》,继续强调职业教育的重要性,首次提出今后职业学校要走依靠行业、企业、事业单位办学和社会各方面联合办学、产教结合的路子。1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》进一步明确了改革的方向,即“构建与社会主义市场经济体制和教育内在规律相适应、不同类型教育相互沟通、相互衔接的教育体制。”职业教育举办者主体由原来的政府办学为主、社会力量办学为辅的政策取向转变为主要依靠社会力量办学来支持职业教育发展的政策,逐步在职业教育的招生和就业、教学设施、专业设置和课程等方面逐渐减少政府的计划控制和支持。显然,全国开始了引入市场力量积极参与职业教育发展的探索。

  4.职业教育立法。1996年实施的《职业教育法》是职业教育政策发展中的重大事件,它确定了职业教育的法律地位,规定了政府、社会、企业、学校以及个人在职业教育中的义务和权利,明确了职业教育的根本任务、办学体制和管理体制,提出了发展职业教育的方法途径,规定了职业学校的设置标准和进入条件等。虽然该法基本属于“宣言性”立法,但它基于新时期职业教育的经验,特别规定了政府在发展职业教育中的责任。[2]职业教育得到国家法律的保护,标志着职业教育开始走上依法建设的轨道。

  简言之,从1985-1996年,我国职业教育经历了一个上升发展期。职普招生比例首次超过了一。三个因素促成了这一局面的形成:(1)计划经济的惯性。由于实行统包统配,职教的出口稳定,良好的就业前景吸引了一大批优秀的初中毕业生进入中专学校、技工学校。(2)迅速发展的城市服务业客观上推动了按照市场需求、实行自主择业的职业高中的发展。(3)一系列的鼓励政策,如扩大职业教育规模、建设国家级和省级的中等职业学校、鼓励普职沟通、优先对口就业、加强职教立法等,促成职业教育规模快速发展。这一时期,以外部驱动为主带来的外延发展的繁荣暂时推迟了职业教育中潜在危机的显现。

  (三)滑坡阶段(1997-2001年)

  本阶段是职业教育从计划经济体制转向引入市场驱动机制的转型期,职业教育矛盾重重,中等职业教育出现困顿与危机。

  自1997年起,中等职业教育占高中阶段招生的比例不断下降,招生数出现负增长。与此同时,职业教育的社会声誉下降,被认可度降低,中等职业教育处于一片悲观和迷茫氛围之中。

  1.生源减少。进入“九五”后,我国社会主义市场经济体制改革逐步深化,职业教育原有的计划培养模式的基础逐渐丧失。随着经济结构调整、企业转制及关停并转,使得中职毕业生就业岗位大幅减少。中职毕业生就业困难所释放出的信息,开始对初中毕业生对职校的选择产生抑制效应。

  2.自身改革滞后。职业教育计划培养的社会经济基础变了,培养模式却没有相应地转变。职业学校专业设置、课程体系,与就业关联性不强,学生的实际操作能力也不强,难以适应市场的需要。

  3.国家支持力度下降。随着市场经济体制改革的深化和国家财政投入的减少,中专和技校在计划经济体制下享受的很多优惠政策被逐步取消,这些优惠政策包括学校招生靠国家计划、学生上学既转户口又拿人民助学金、学生毕业国家包分配工作等。这样,1995年开始实施的中专学校毕业生逐步实现缴费上学、自主择业的政策效力显现,使占中等职业教育招生总数1/3以上的中专学校失去了对初中毕业生低收费、包分配的巨大吸引力。

  4.高校扩招。同期高校扩招带来了普通高中热。鄙薄职教、“抑职扬普”观念升温,普高在校生数1997年较1996年猛增14%,中职生源数则相应锐减。

  5.政策信息不确定。此时,宏观政策层面对是否继续大力发展中等职业教育的关键问题释放出不确定的信息。例如,教育部领导在1998年10月的一次座谈会上讲到:“到下世纪初,我国中等职业教育的发展,要从以数量发展为主转移到以巩固提高为主。”[3]翌年《决定》又提出“高等职业教育是高等教育的重要组成部分。要大力发展高等职业教育”,“积极发展包括普通教育和职业教育在内的高中阶段教育。”先是说“以巩固提高为主”,后又提出“大力发展高职”,措辞用语的变化,使得中等职业学校承受的压力越来越大。另外,随着我国高等教育扩大招生的开始,大学和高等职业教育受到更多重视,而中等职业教育的发展问题却没有被明显突出和强调,相反,一批中等职业学校在政策的支持下,纷纷升格为高等职业学校。

  6.世界银行意见的干扰。1998年世界银行在《中国二十一世纪教育发展战略目标》中建议中国修改既有的中等职业教育招生数占高中阶段60%的政策,降低中等职业教育的比例,在未来20年里,把中学阶段的纯职业学校数量按照地方的条件进行缩减,逐渐以2年制中学后职业教育机构来取而代之。[4]

  基于上述多种因素,从1997-2001年,中等职业学校招生数从520.77万人减至397.63万人,中职与普高的招生比从62.1537.85降至41.5858.42。为给“普高热”降温,19998月,教育部下发文件《关于积极推进高中阶段教育事业发展的若干意见》,提出“要处理好普通高中的发展与中等职业教育发展的关系……促进普通高中教育与中等职业教育的协调发展”,但它所起的作用十分有限。

  (四)重振阶段(2002-2008年)

  本阶段在于重新认识职业教育,确立了大力发展职业教育的战略重点不动摇,走中国特色职业教育发展道路的指导思想。

  1.国务院召开三次职教会议。从2002-2005年短短几年时间里,国务院连续召开了三次全国职业教育工作会议,先后作出了国务院《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》(2002)、国务院七部委《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》(2004)、国务院《关于大力发展职业教育的决定》(2005)。三个会议文件的特点分别是:原则宣示、原则细化、确定发展目标、措施和投入。会议的高层级、高频度,是中国职教史上前所未有的,充分表明了中央政府对发展职业教育的迫切心情。尤其是2005年的《关于大力发展职业教育的决定》提出了中等职业教育的发展目标:到2010年,中等职业教育招生规模达到800万人,与普通高中招生规模大体相当;高等职业教育招生规模占高等教育招生规模的一半以上。在内涵发展上,引入学习型社会的理念,提出了职业教育要适应人们终身学习需要、与劳动就业密切结合、大力推行校企合作、工学结合的培养模式,建设有中国特色的现代职业教育体系。

  2.重振阶段的三个思路。总起来看,2002年以后职业教育的主要发展思路包括三方面:

  一是增加职业教育的入学机会,扩大职业教育的发展规模。在200520062007连续三年中职每年扩招100万名学生。目前,中职、高职的在校生数分别占高中教育阶段和高等教育阶段在校生数的一半,即“两个一半”的规模。

  二是发展有质量的职业教育。一方面加大公共财政对职业教育的投入,加强职业教育的基础能力建设,确保职教质量所需的硬件条件,实施了职业教育实训基地建设计划、县级职教中心建设计划、职业院校教师素质提高计划、职业教育示范性院校建设计划。另一方面坚持以就业为导向、以服务为宗旨,大力推行工学结合、校企合作、半工半读的人才培养模式,实施了国家技能型人才培养培训工程、国家农村劳动力转移培训工程、农村实用人才培训工程、成人继续教育和再就业培训工程,不仅要确保更多的人有接受职业教育的机会,而且还要确保提供达标的、有质量的职业教育服务。

  三是建立中等职业教育贫困家庭学生资助体系,促进教育公平的实现。我国中等职业教育在校生中来自贫困家庭的比例远远高于高等教育贫困学生所占的比例,急需得到资助。2005年全国职业教育工作会议上,国务院首次决定在中等职业教育中建立贫困学生助学制度,成为政策亮点。2006年财政部、教育部关于《完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》随后予以落实,要建立贫困家庭学生助学金制度、学费减免制度、助学贷款或延期支付学费制度。

  这样,经过1997-2002年的滑坡和此后的政策重构,职业教育走上了理念明确、支持系统逐渐成型的发展道路。

 

  二、我国职业教育政策的取向演变

 

  总的来看,30年的历程表明,我国职业教育的发展深受职业教育政策的影响。

  (一)职教发展的动力转换

  我国职业教育的发展动力,在20世纪80年代初期至20世纪末期主要是由教育结构调整和经济驱动;在21世纪初期主要是由社会问题驱动。两个不同的阶段,实际上反映的是职业教育发展从“国家/政府”取向走向“以人为本”取向,更加注重人民的需求,突出以就业为导向、以服务为宗旨的职教政策导向。同时也从单纯关注职业教育的经济功能转向兼顾经济与社会的多种功能。政策决策者看到了职业教育在促进社会公平中的作用,如20079月实施的中等职业学校家庭经济困难学生资助政策是新中国成立以来对中职学生资助力度最大、覆盖面最广的一个资助政策,也是政府努力促进教育公平的体现。

  (二)不断寻找和探索合理的办学机制

  我国职业教育发展中有一个明显特征,即借助市场力量和社会力量来变革办学体制。政策制订者试图将职业教育定位在不同于普通教育的教育形式上。从政府角度看,职业教育更加贴近市场,在运营中可以更多地采取市场机制的方式。由于多种原因,市场机制并没能解决我国职业教育发展中包括职业教育滑坡在内的诸多问题,反而引发了危机:[5]职业学校的经营能力有限,在没有国家资助的情况下,市场机制无法支持职业教育实现自我持续发展;市场机制无法代替政府对职业教育的高投入;市场机制无法实现对公共资源的有效配置;市场机制无法促成职业教育与其他社会组织尤其是行业组织和企业组织的有效联合;市场机制无法有效解决教育公平等问题。因此,市场机制的政策取向并没有使职业教育机构摆脱困境。

  因此,1997-2002年职业教育的滑坡,促成2002年《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》出台。该项政策继续强调要依靠企业、行业举办职业教育,鼓励和支持民办职业教育的发展;与此同时,强化了政府举办职业教育的责任,力求在政府干预与市场介入之间寻求适度的平衡。这一基调一直延续至今,取得的成效得到公认。

  (三)不断提升政策的科学化、民主化程度

  职业教育政策制订的科学化、民主化的表现,可以从对社会舆情的关注、对职教专业研究者的尊重即其对决策的参与、支持开展并依赖职业教育的相关调查、跨领域跨部门的会商机制等方面得到反映。以国家对中等职业教育贫困学生资助系列政策的出台为例:(1200010月一份关于职校生求学难、就业难、生存难的真实个案报告集,使中职教育转变成了多方牵挂的社会问题,又从社会问题走入了政策决策者的视野,转变成为政策问题。由此,局部性的中职贫困生资助政策开始出现。(2)国家职教管理部门为了获得准确的事实依据,于2006年组织了关于中职学生家庭经济、学习费用与职业生涯发展相关情况抽样调查,随机抽查了东、中、西部7个省份的包括中专、技校、职高和成人中专四种类型的中等职业学校,调查了2005年入学的近4万名在校生并对部分学生进行了跟踪调查。相关调查结果直接触发了20075月《国务院关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》的出台。这个例子表明,职业教育政策制订从经验型、粗放型向科学化、民主化转向的趋势十分明显。

 

  三、职业教育政策实施中存在的失效问题

 

  政府反复申明的大力发展职业教育政策,宣示的性质较浓,存在价值冲突、政策目标与手段不一致、政策工具不充足等问题,政策的部分失效现象频频出现,影响了政策实施的质量。

  (一)职业教育政策的价值冲突

  由于教育政策的制订都必然面对公平与效率、长远利益和眼前利益等诸多矛盾,决策主体在政策制订过程也就存在着元价值、显价值和隐价值之间的冲突。[6]发展职业教育无疑符合政府所遵循的最高价值观,属于元价值追求;显价值一般会体现元价值,如政府对职业教育表现出的非常重视态度;但隐价值则可能与元价值和显价值相悖,以潜在的、不易察觉的形式体现决策主体内心深处对在短期内达到政绩、经济利益和资金效率的最大化的追求。于是,职业教育受到两方面力量的挤压:一方面,职业教育是一项高成本、周期长的教育类型,且其教育对象是社会的弱势群体,因此在资源有限的情况下,政府会倾向于其隐价值而不是社会弱势群体的利益;另一方面,重点中学、重点大学的升学率基本已经成为影响公众对政府满意度的重要指标和教育成败的标准。在这种情况下,发展职业教育显然与决策主体的隐价值相悖,其元价值、显价值在隐价值的冲击下则发生扭曲,暴露职业教育决策主体三重价值的冲突。2002-2008年,我国职教虽然受到前所未有的重视,然而2001-2006年的数据显示,对中职教育的财政拨款占全国教育预算内教育经费的比例仍从8%下降到5.5%。因此,整个社会对发展职业教育重要性并没有形成共识,外部制度环境对职业教育发展的制约依然很大。

  (二)职业教育政策目标与手段的不一致

  在政策制订层面出现目标与手段的不一致。如20世纪80年代创办职业高中的政策,目标是发展中等职业教育,但实施过程中只是治表,如对薄弱高中改造,只是简单地将之更名为职业高中,造成职教社会地位低于普教的事实。又如20世纪90年代发展高等职业教育的政策,本意是拉动中等职业教育的发展,健全职业教育体系,但同时实行的“一主三不”,即“以学生缴费为主,政府补贴为辅;毕业生不包分配,不再使用《普通高等学校毕业生就业派遣报到证》,不再统一印制毕业证书内芯”,与政策动机发生了抵触,阻碍了高等职业教育发展。

  (三)职业教育政策工具不充足

  职业教育政策工具不充足,造成职教政策有效运行所需要的相关配套体制则不健全、不完善。(1)职业教育与普通教育沟通难,统筹乏力;(2)资源难以整合,无法吸引社会各方面力量充分参与职业教育办学,以至未能形成行业企业参与职业教育办学的有效机制;(3)职业资格证书制度、技能等级证书制度、就业制度等与职业教育的衔接与匹配困难重重;(4)政策实施的激励不足、执行力弱,尽管职业教育工作者以极大的热情从事着艰难的职业教育事业,但由于对职业教育的投入欠账太多、人才缺乏、激励不足,造成一些职教政策执行力低、政策效果不理想。

 

  本文系全国教育科学“十五”规划重点课题青年专项“职业教育产教结合的促进机制与策略”(EJA050217)的成果之一。

 

  注释

  ①1994年我国进行了分税制改革,其主要内容是划分中央和地方的税种,增加中央在整个政府财政收入中的比重。

 

  参考文献

  [1]国家教育委员会职业技术教育司.中国职业技术教育简史[M].北京:北京师范大学出版社,1994.151.

  [2]李岚清.李岚清教育访谈录[M].北京:人民教育出版社,2004.414.

  [3]闻友信,杨金梅.职业教育史[M].海口:海南出版社,2000.356.

  [4]World Bank.Human Development Sector Unit East Asia and Pacific Region[J].Strategic Goals for Chinese Education in the 21St

Century. November 30,1999.3741.

  [5]覃壮才. 市场化及其危机——20年来我国职业教育政策发展的基本取向分析[J].比较教育研究,2003,(11.

  [6]张社字.我国职业教育政策的效度分析[J].教育与职业,2006,(32.