编者按:进城务工人员子女教育问题仍是当前最突出的教育公平问题之一。各地政府在积极响应、具体落实国务院“两为主”政策的过程中仍面临不少困难和问题。本期特组织专题文章展开讨论。其中有学者偏重于从人口学视角对大城市农民工子女教育存在的主要问题进行深入剖析,并提供了解决问题的战略选择与政策措施;另有学者在调查访谈和文献梳理的基础上,围绕农民工子女就读城市公办学校的文化冲突与融合展开研究,提出了“以‘多元一体教育’来化解文化冲突、促进文化融合”的思路。

 

农民工子女教育问题及解决思路

 

华东师范大学人口研究所教授、博士生导师  吴瑞君

 

  摘 要:本文基于上海市的实地调研数据,侧重于从人口学视角分析农民工迁移流动特点、未来发展趋势对其子女教育的影响,揭示了现阶段基础教育管理体制、流动人口管理体制机制中不利于流动人口子女教育的因素,在此基础上就如何统筹解决农民工子女教育问题提出了战略思路与实施建议。

  关键词:农民工子女教育;人口学视角

 

  近年来,我国大城市以农民工为主体的流动人口出现了停滞化、常住化、家庭化和扎根化等发展趋势,农民工子女的教育问题也随之凸显。虽然从全国范围看,大部分地区依据国务院2001年确定的农民工子女教育“以流入地政府管理为主,以公办学校借读为主”的“两为主”原则,以及2003年颁布的《关于进一步加强农村教育工作的决定》的意见,已经初步构建起农民工子女义务教育的政策保障体系,但大城市农民工子女教育难的问题仍然没有从根本上得到解决。[1]

  本文在收集农民工子女教育相关统计资料及借鉴国内外研究成果的基础上,通过对上海市嘉定区、杨浦区三所学校农民工子女的问卷调查,同时结合对上海市教委相关职能部门、杨浦区教育局,浦东、闵行两所农民工子女学校的访谈资料,在分析现阶段大城市农民工子女教育现状的基础上,依据农民工群体迁移流动的特点及其未来发展趋势,就现阶段农民工子女教育存在的主要问题进行了深入分析,并就如何统筹解决农民工子女教育问题提出了战略思路和政策建议。

 

  一、上海开展农民工子女教育的现状概述

 

  1.初步构建了农民工子女义务教育保障体系

  (1)政策保障:先后出台了一系列政策,深入贯彻落实国务院的“两为主”原则。2003年底,上海市教委等部门联合发布《关于做好进城务工就业农民适龄子女义务教育工作的若干意见》,进一步细化了“进城务工就业农民子女的义务教育,以流入地的区县政府管理为主,以在全日制公办中小学就学为主”的“两为主”原则。20042月,上海市教委拟定了《关于做好进城务工就业农民适龄子女义务教育工作的若干意见(试行)》,要求探索以公办学校为主、社会力量办学为辅的运作格局,在各方面对农民工子女与上海户籍学生同等对待。20064月,新修订的《上海市中小学学籍管理办法》,将持有一年及以上《上海市居住证》且在有效期内的非本市户籍人员的义务教育适龄子女划为借读生,对符合条件的进城务工就业农民子女在本市义务教育阶段公办学校借读,与上海市户籍学生按照同样标准收费。20081月,上海市教委颁布《关于进一步做好本市农民工同住子女义务教育工作的若干意见》,提出了上海市加强农民工同住子女义务教育工作的“一揽子”计划。

  (2)机制保障:市、区两级政府层层落实,将农民工同住子女纳入义务教育的范围。一是建立领导机制。在市级层面,建立了农民工工作联席会议制度,加强对农民工子女接受义务教育工作的领导。相关区县也纷纷建立健全了分工管理体系,履行本区域农民工子女教育的管理职能。二是建立经费投入机制。上海市教委在2008年的义务教育阶段学校招生入学办法中,把农民工子女接受义务教育的经费纳入年度的教育经费预算,并且按照学校的实际在校人数和定额标准,划拨给接受农民工子女的学校。三是逐步完善运作机制。20089月,上海市教委等五部门联合发布《关于继续做好本市农民工同住子女进入义务教育阶段公办学校就读免借读费工作的意见》,对农民工同住子女身份的认定在全市范围内加以统一。

  (3)质量保障:拓展教育内涵,逐步改善和规范农民工子女学校的办学条件和办学质量。200471日,上海市教委下发《关于进一步加强本市以接收进城务工就业农民子女为主学校管理工作的意见》,对农民工子女学校的办学性质及其办学条件作出具体规定。与此同时,自2004年起,每年下拨3000万元,用于改善农民工子女学校的安全、卫生、教育教学条件,并通过登记备案、督导评估等措施规范此类学校的办学行为。上海各区县政府也通过种种措施,提升辖区内农民工子女学校的办学水平和教学质量。公办民营的农民工子女学校可以看作是由社会力量举办的农民工子女学校向全日制公办学校转变的一个过渡,作为一种探索模式,在未来一定时期内也将成为一种重要的发展趋势。

  2.大部分农民工同住子女已经纳入义务教育的保障范围

  (1)就学数量呈逐年上升态势。2000年以来,上海市各级政府在解决农民工子女义务教育问题上做了大量的工作,取得了显著成效。相关调查结果显示,2000-2005年,在上海接受义务教育的流动人口子女由26.30万人增加到38.18万人,[2]五年间增11.88万,平均每年增加约2.37万人,年均增长速度达7.74%2005年以来,增速趋于平缓,基本稳定在38-39万人之间。2006年的调查数据显示,农民工子女达31.62万人,占比达到81.97%[3]

  (2)学段分布以低年龄段为多。小学阶段在上海接受教育的外来流动人口子女占外来流动人口子女总人数的比例,2005年为82.79%2006年为79.47%,说明义务教育阶段在上海接受教育的外来流动人口子女以小学阶段为主。[4]进一步考察则可以发现,各年级学生分布呈现出典型的金字塔形状,即越是高年级的学生数量越少。

  (3)就学渠道以公办学校为主。2000年之前,大部分义务教育阶段的农民工子女在农民工子女学校就读,2000年之后,上海市政府加大了对农民工子女学校的管理力度,同时增加了本市公办、民办学校招收农民工子女的力度。目前,大部分处于义务教育阶段的农民工子女已经为本市的公办、民办学校所接纳。农民工子女在沪接受教育的渠道通常包括:进入公办或民办学校,数量逐年递增;在农民工子女学校就读,数量逐年递减。截至20079月,上海尚有农民工子女学校258所。[5]根据市教委规划,到2010年,上海将基本完成农民工子女学校纳入民办教育的管理工作。

  (4)就学地域相对集中在城郊结合部。由于农民工子女义务教育采用属地化原则,城郊结合部作为农民工的主要集聚地,也因此成为农民工子女接受义务教育的主要区域。上海市教委的专题调研结果显示,在上海流动人口子女在郊区就读的比例2005年和2006年分别高达81.93%81.77%[6]

 

  二、农民工子女教育问题分析

 

  1.农民工子女教育的提供者——市、区两级政府和学校面临的主要问题

  作为农民工子女教育的提供者,市、区两级政府主要承担教育管理和教育财政经费转移支出等职责,接纳农民工子女的学校则主要承担教学任务。通过上海的实地调研,结合全国其他地区的公开报道及研究信息,本文认为,目前流入地政府开展农民工子女教育主要面临以下问题:

  (1)相关统计制度尚未建立,义务教育阶段适龄农民工子女数量不明,难以对这类学生的入学率、巩固率等进行监测。由于我国目前尚未建立实有人口管理的信息登记系统,相关统计工作尚不完善,有关部门不能提供较为准确的农民工子女义务教育阶段适龄人口数据,教育部门作为职能部门,掌握的只是自身有受教育需求的农民工子女的数量,并为他们提供受教育的机会。如此的制度框架,既影响了农民工子女义务教育规划的制订,同时也难以对这类学生的入学率、巩固率等进行监测。

  (2)农民工集中居住,区域公办教育资源供需矛盾突出,降低了义务教育资源的总体承载力。由于农民工往往集中居住而且多居住于城郊结合部,这使得义务教育资源区域性供给短缺的现象十分突出。对上海来说,出现这一现象主要受以下几方面因素影响:一是流动人口子女大量集中在城郊结合部。如嘉定区的外来人口已经超过户籍人口,教育资源的压力很大,而这些地区又面临本地区农民向城镇集中、中心城区人口因市政动迁导入的冲击。三种类型人口共聚一区,必然造成校舍、师资等教育资源供给紧张。二是部分闲置教育资源已经转让或出卖。过去一段时期,由于上海户籍在校生的减少,各区县公办学校校舍曾一度出现闲置,不是改作他用便是出让置换,使得可容纳量减少。例如,普陀区公建配套的教育资源中,被改作他用的托儿所、幼儿园及中学达46所,占地面积156845平方米,建筑面积38530平方米,其中相当一部分已经无法收回。按照现行政策规定,农民工子女不能跨镇、区(县)入学,因此区域性教育资源短缺的矛盾将始终存在。一方面流入地全日制公办学校供不应求,另一方面中心城区的教育资源吸纳不足,从而导致上海整体教育资源的承载力下降。

  (3)农民工无序流动,学籍管理尚未联网,增加了义务教育管理以及教育发展规划制订的难度。由于农民工的工作地和居住地不稳定,其子女为了继续就学不得不频繁转学,而且在农民工子女学校就读的流动人口子女,转学的发生比率和人均转学次数都偏高,就学的流动性也更大。频繁转学既影响了其受教育的连贯性,也给区域教育规划管理、学籍管理等提出了更高的要求。

  (4)农民工举家迁移及随产业布局调整向远郊集聚,致使义务教育资源供给的区域性短缺矛盾由近郊区向部分远郊区扩展。我国目前已经进入到流动人口家庭化的发展阶段,流动人口举家迁移和整体流动的比例显著上升。[7]流动人口家庭化的发展结果,导致处于义务教育阶段的流动人口子女数量大幅增加。此外,随着上海产业结构的空间调整,尤其是工业园区向远郊地区的转移,上海的农民工也出现了向近郊及部分远郊集聚的态势。这不仅会改变区域教育资源的配置,使基础教育资源供给区域性短缺的矛盾从近郊区向远郊区扩展;而且,由于远郊区教育资源相对较为薄弱,农民工及其子女的集聚将会进一步加剧这些地区教育资源的区域性短缺,也不利于远郊区教育资源的优化和提升。

  (5)户籍人口出生小高峰以及户籍生育政策调整后的生育堆积效应,将加剧近期教育资源供需矛盾。以上海为例,2000年以来,上海逐渐进入第四次人口出生高峰期。统计数据显示,上海常住人口新生儿从2001年的8.1万人增加到2007年的16.66万人,将近翻番。同时,上海户籍人口自1993年起持续负增长,很可能在2011年前后对现行的生育政策做出调整,允许一方为独生子女的夫妇生育两个孩子。[8]新政策一旦实施,很多人会选择在第一时间内生育,这将导致生育的堆积效应。接受义务教育适龄儿童、少年人数的增多,会对上海全面贯彻农民工同住子女义务教育以流入地全日制公办学校为主的要求提出更为严峻的挑战。

  (6)农民工子女初中后教育通道一旦建立,将对义务教育资源形成一定的冲击。由于户籍制度和中高考制度的限制,目前农民工子女尚不能与户籍学生一样在流入地享有继续接受初中后教育的平等权利。在上海,虽然政府相关部门与社会各界已形成共识——将向农民工子女开放中等职业教育,但目前仅限于试点阶段。我们认为,无论是开放职业教育还是开放普通高中教育,农民工子女初中后教育的通道一旦建立,不仅将加大城市高中教育资源的压力,也会对义务教育资源尤其是初中阶段的教育资源形成较大冲击。

  (7)义务教育借读费取消之后,大城市农民工子女教育问题的解决难度将进一步加大。200811月,国家财政部和国家发改委发出通知,决定自200911日起,在全国取消和停止征收100项行政事业性收费。其中教育部门涉及的10项收费中就包括义务教育借读费。取消义务教育借读费,将对解决农民工子女教育问题带来巨大的压力,经费不足将成为首当其冲的现实问题,教育财政经费的压力将进一步加大。同时,此项政策的出台会对农民工子女就学的数量及其渠道产生影响。上海、北京等大城市优质教育资源对外来流动人口的吸引力很大,取消借读费后,不仅会影响农民工对其子女是流动还是留守的抉择,导致更多的农民工子女通过随迁的方式进入大城市就读;而且因为公办学校的教育资源优于民办及农民工子女学校,这一政策的出台有可能导致较多的农民工子女转向公办学校借读。

  2.农民工教育的接受者——农民工子女面临的主要问题

  (1)受自身及外界因素的影响,农民工子女自身接受教育尚面临不少困难。具体表现为:一是在公办学校就学的农民工子女存在一定的心理障碍。目前,公办学校对接收的农民工子女一般采用整校接纳、单独编班、插班就读等形式,农民工相对偏低的社会经济地位决定了其子女在公办学校中易受到同龄人的歧视,这种歧视不仅增加了农民工子女的心理负担,而且也不利于同龄人之间的社会融合。[9]二是新课程改革增加了农民工子女的学习困难。由于农民工子女接触教育较晚,加之家庭教育环境较差,因此学习基础相对较差。[10]而新课改教材的难度有所加大,增加了农民工子女的学习困难。三是农民工子女学校的办学条件参差不齐,部分学校的教育质量有待提高。而政府的检查与督促一般只停留在学校的安全与卫生等方面,对于教学质量等实质性问题尚未有量化标准。[11]

  (2)免收学杂费的政策尚未惠及所有农民工子女,部分低收入农民工子女的受教育权利仍难以得到保障。仍以上海为例,在国家已经取消义务教育借读费的政策大背景下,上海将面临两难选择——取消并禁止农民工子女学校的存在,将使部分低收入且不符合同住子女条件的农民工子女无处就学;降低或取消农民工子女进入公办学校的借读门槛,则如何解决该部分农民工子女的教育费用及如何预防更多的教育移民将成为一大难题。如果上述矛盾得不到妥善、有效的解决,那么,由于教育市场和获利机会的存在,新的、非法的农民工子女学校仍会不断地冒出来。

  综上所述,农民工居住地域相对集中,造成区域教育资源供给短缺与闲置并存的局面;受未来流动人口发展的变化及相关政策的影响,义务教育阶段农民工子女的数量变动存在较大的不确定性;相关统计制度的不完善使教育职能部门难以掌握农民工子女的基本情况,由此增加了区域教育资源配置和规划的难度;初中后教育通道以及免收义务教育借读费等政策的出台进一步加大了资源供需矛盾的核心——财政压力,而借读条件门槛的设置是不得已之举,显然会让一部分农民工子女失去受教育的机会,也加大了对农民工子女学校的整治难度。农民工子女教育基础薄弱、社会融合进程缓慢、高考户籍制度的限制等因素的存在,也造成其受教育难的客观现实。应该说,上述问题将在相当长的时期内存在,解决农民工子女教育问题也是一项长期的任务。如果处理不当,不仅会影响农民工子女教育的进程,也会影响户籍学龄人口义务教育水平的提高。

 

  三、农民工子女教育问题的解决思路

 

  上海开展农民工子女教育中所面临的难题在全国具有一定的普遍性。本文认为,要从根本上解决大城市农民工子女受教育难的问题,必须从战略的高度对相关制度加以改革和创新。

  首先,必须适应农民工群体的发展特点,实现战略思路的转变。一是教育机制从政策保障向制度创新转变。农民工子女教育是个庞大的系统工程,近年来,虽然各地已经构建了农民工子女义务教育的基本制度框架和保障机制,但如何进一步贯彻落实国务院关于农民工子女教育的“两为主”原则,如何解决教育财政政策和教育入学政策的问题,如何解决区域内部教育资源不均、负担不均的问题,仍需要从制度层面进行创新,使现有的工作系统化和规范化。二是教育目标从教育机会公平向教育内涵拓展转变。流动人口家庭化、常住化的发展趋势充分说明,应该改革以户籍学龄人口为对象的义务教育管理模式,建立覆盖常住学龄人口的义务教育管理和服务机制。相应地,农民工子女教育的内涵必须进一步拓展。也就是说,不仅要解决义务教育起点的公平问题,还要关注农民工子女义务教育过程和教育结果的公平问题。在关注农民工子女义务教育问题的同时,还要逐步解决初中后教育的通道问题。

  其次,应该秉持“统筹发展、区域调配、多方投入、重点扶持”的指导思想。统筹发展,是指将农民工子女义务教育纳入本市义务教育的统一范畴,将户籍基础教育改革与农民工子女义务教育的实施有机结合。区域调配,是指根据农民工子女的数量分布及求学需求,对全市存量教育资源加以统一调配,对农民工子女教育实施跨区域资源配置。多方投入,是指“两为主”原则体现了政府公共服务的一个基本价值,但并不意味着强化传统的政府管理模式,也不意味着强化政府包揽一切的做法。强调在农民工子女上学问题上以“公办学校为主”的方针并不是排斥其他社会力量、尤其是民间资本和“民办学校”参与农民工子女的教育。重点扶持,是指对符合条件的农民工子女学校,通过重点扶持的方式,改善办学条件、提高师资水平、保证教学质量。

  最后,应该依据农民工流动的特点及其发展趋势,对现有的基础教育管理体制和流动人口管理机制加以改革和创新。具体的政策建议包括:

  (1)强化和改善政府的公共服务职能,将农民工子女教育资源纳入城市社会事业发展规划。其一,根据各区域人口变动的不同情况决定教育资源的配置方向。市级财政要加大对人口导入区县尤其是农民工子女集聚的区县的支持力度,将农民工子女教育纳入城市社会事业发展规划,将较多承担农民工子女就学的学校建设列入城市基础设施建设规划,以增加教育资源短缺区域公办教育资源的供给,提高这些区县公办学校接受外来流动人口子女的能力。其二,通过对外来务工者居住地的规划引导,及时调整不同区域学校的设点布局,使其与新的人口格局相适应。为分散农民工子女居住和就学的密度,大城市市区相关政府部门要对有稳定工作的外来务工人员的居住地予以相应的规划和布局。

  (2)统筹农民工子女义务教育的经费,建立经济困难家庭学生的专项基金。其一,构建义务教育经费供给的统筹模式,解决区县之间教育资源负担不均的问题。鉴于农民工居住相对集中、具有高流动性的特性,为了缓解义务教育资源区域性供给的矛盾,建议构建关于农民工子女在流入地接受完全义务教育的经费供给模式。根据该供给模式,将从中央返还给流入地市、区、镇三级政府的税收中按一定比例直接提取一笔资金作为农民工子女义务教育经费的专款。由于中央税收返还所采用的是基数法,因此这一供给模式的实质在于:经济较发达、人均GDP也较高的地区,在为农民工子女提供义务教育资源上也更有能力承担较多的义务和责任。其二,建立专项基金,解决经济困难农民工子女教育费用紧张和流动就学成本高的问题。相关调查结果显示,就读于公办学校和农民工子女学校的农民工子女,大多数家庭只能“勉强”承担学杂费。[12]2010年将农民工子女学校纳入民办教育管理后,办学条件及师资力量将得到进一步加强,但同时入学的各项费用也会相应地有所提高。为此建议,一要降低收费标准、减少收费项目,建立适合农民工经济状况的收费标准,减少校服费、伙食费、交通费等若干费用,并给予一定的费用减免和经济补助,帮助家庭经济困难学生就学。二是应以城市教育附加费及通过社会赞助等方式建立专项基金,通过设立助学金、减免费用、免费提供教科书等方式,帮助家庭经济困难的农民工子女就学。

  (3)构建学前教育、基础教育、职业教育、成人教育“四教统筹”的农民工子女特色教育体系。包括积极发展农民工子女学前教育、完善农民工子女义务教育、逐步开放农民工子女初中后教育的通道。由于目前大城市户籍制度改革尚未破冰,加上高考教育体制的限制,因此现阶段完全开放农民工子女初中后教育通道尚不可行。本文建议采用“逐步放开,条件准入,成本分摊,市场操作”的方式。逐步放开,是指先开放中等职业教育,再逐步过渡到普通高中。在上海,中等职业教育目前正处于试点阶段,要密切关注试点期的需求变化动向,试点成功后再逐步推广,同时建立中等职业教育向高等职业教育过渡的衔接通道。条件准入,是指制订一定的准入条件,以限制政策导向可能引发的连锁反应。建议根据外来务工人员在沪经济活动年限和职业分类以及贡献的大小,进行评分,符合条件的颁发“绿卡”,并提供与户籍人口同等的待遇,其子女可以享受流入地的城市福利,包括接受高中教育和职业教育的平等权益。成本分摊,是指初中后教育属于非义务教育,因此教育经费的来源需考虑从多种途径获取,可采用“四个方面,各承担一部分”的方式。也就是说,中央财政承担一部分、农民工个人必须负担一部分、用人单位承担一部分、流入地政府补贴一部分。市场操作,是指让有企业背景的职业学校进行培养和消化一条龙,企业也可以委托培养方式招生。教育成本由企业、个人和政府三方共同承担,企业有权在录用方面淘汰不合格的学生(政府应限定最高淘汰率)。与此同时,政府必须制订规则,强化对成本、价格和教育质量的监管。

  (4)鼓励和支持更多的民办学校参与农民工子女教育。其一,降低民办学校的办学“门槛”。应该说,上海市政府将农民工子女学校纳入民办管理的方向是正确的,但在当前农民工子女数量大幅增加、上海公办义务教育资源供给有限的客观现实下,应允许农民工子女学校继续存在,扶持尚不具备基本条件的农民工子女学校积极创造条件转为民办学校。同时根据实际情况,降低民办学校的办学门槛,鼓励社会力量参与创办以接纳农民工子女为主的民办学校。

  (5)根据农民工及其子女的发展特点,建立涵盖农民工子女的义务教育管理和服务机制。要适应流动人口常住化和家庭化的现实,改变当前以户籍人口为主的教育管理体制,把常住人口纳入地方公共服务的范围以及政府教育的日常管理。具体包括三方面:第一,加强外来人口的综合管理工作,建立外来少年儿童信息登记管理制度。第二,充分发挥农民工子女教育领导机构的作用,统筹协调农民工子女教育问题。解决农民工子女就学问题涉及面广,需要由政府牵头。第三,根据农民工人员流动性较大的特点,实行农民工子女学籍管理信息化。可试行发放农民工子女“入学绿卡”,专设便民窗口,统一界定、办理农民工子女的入学手续。根据学生家长务工就业不稳、住所不定的特点,学校可以按照受教育时间、分段收取相应费用的办法,以免造成农民工的经济损失。

 

  本文是在“上海市中长期教育改革和发展规划纲要”专项研究课题——农民工子女教育(农工党上海市委课题组,2008。吴瑞君任课题负责人并主笔课题研究报告)的部分成果基础上修改完善而成。

 

  参考文献

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  [4][6]上海市教委.2006年上海市外来流动人口子女接受义务教育情况[EB/OL].教育部网站.

  [5]李爱铭.在沪农民工子女小学2010年纳入民办教育管理体系[N].解放日报.2008-01-22.

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  [8]董川峰.专家建议:夫妇一方为独生子女可考虑逐步允许生二胎[N].新闻晨报,2009-04-21.

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